——常德市救助管理工作现状与思考

卞德荣

内容摘要：近年来，随着城市建设不断扩张，救助管理职能也在不断延伸，由单一的流浪乞讨人员救助发展到农民工、自然灾害等特殊人群的应急救助、临时遇困人员救助等；由传统的成年人救助到未成年人（农村留守儿童）关爱保护；由城区救助拓展到城乡一体救助。救助对象、范围和工作内涵发生了重大变化。bet365返水多少主动适应新常态，积极探索新路径，提升救助治理能力，取得了一些经验和成效，并在全国全省产生了一定影响。但在实际工作中，也深切体会到无论是政策还是实践操作层面，都还存在着法规不够完善、工作流程、考核机制尚待健全、救助理念需进一步刷新、人员素质需进一步提升等亟待突破的瓶颈。为此，笔者进行了深度思考，提出五个方面的对策，以供参考。

常德市地处湘西北，年救助流浪乞讨、未成年人上万人次9万多天次。近年来，常德市救助管理工作在部、省、市领导的大力支持下，不断探索救助管理机制创新、优化服务体系、破解救助难题，推进数字救助、信息共享和全国未成年人保护试点、全国社会工作示范单位试点等工作，实现了滞留人员寻亲发布率100%、DNA信息采集率100%和站外托养、未成年人（农村留守儿童）关爱保护项目政府采购率100%，形成了政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与、运作专业的救助工作新格局。工作虽然取得了一些阶段性成效，但也还存在一些新的发展形势需要和亟待解决的问题，归纳起来主要是由政策法规还存在真空、基层工作力量薄弱、缺乏有效的考核机制等原因引起。笔者现就工作实践中发现的主要问题和现象及相关建议进行思考如下：

一、我市救助管理、未成年人（农村留守儿童）关爱保护工作现状

近年来，我市救助管理、未成年人（农村留守儿童）关爱保护实践中，归纳起来主要有以下“四难”：

（一）救助对象甄别、处置“难”。由于我们目前执行的还是2003年国务院制定的《城市生活无着的流浪乞讨人员管理办法》及其实施细则，无论是救助管理还是未成年人（农村留守儿童）的关爱保护中关于救助机构的职能定位，都还存在政策法规制定相对滞后、缺乏有效法律支撑的问题。1、随着形势发展需要，救助对象范围不断扩大。上访人员、刑满释放人员、被偷被骗人员、临时遇困农民工、早年外出务工晚年无家可归人员、医院被家人遗弃人员等凡是其他部门处理不了的，都由救助管理机构负责，导致救助对象的身份界定、甄别难度加大。2、跑站人员日益猖厥。有以下新的动向需要警惕：①跑大机关、跑部门，拿尚方宝剑向救助机构施压。②以市救助机构为据点，向周边辐射更多的县市、乡镇（社区），要求更多的现金救助，再到市救助管理站要求换取下一程乘车凭证。③套取全国救助信息系统密码，删改跑站信息。④部分职业跑站人员把救助站当成提款机，不给钱就故意肇事，加大了救助管理难度。3、部分流出地基层机构认识上存在盲区。由于外流人员大多情况复杂，难以安置，部分乡镇、村居基层机构不愿意接收、或勉强接收后未妥善安置，导致自流人员长期反复外流。

（二）长期滞留人员上户整体移交安置“难”。

1、滞留人员上户没有明确的实施细则。国务院虽然出台了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（国办发[2015]96号），但在具体实施过程中，公安部门对滞留人员的姓名、年龄、落户到具体单位（社区）没有可操作办法，上户难。2、整体移交安置难。按规定，对超过三个月仍无法查明身份信息的滞留人员，救助管理机构向所属民政部门申请安置时存在以下困难：⑴福利机构床位数严重不足（主要是社会托养对象），无法承接上百甚至更多的流浪乞讨滞留人员。⑵部分区县还没有福利机构，有资质的民办机构也不多。⑶即使福利院能承接下来，这些对象享受了低保，纳入了特困人员供养范围，将这些资金全部补给到对象身上，供养水平比原渠道标准低（特困人员供养标准我市为650元/月）。与此同时，福利机构需要增加财政预算和人员编制等，这些问题一时很难解决。但由于大多数对象属于精神障碍患者，福利机构安置后还得送至康复医疗机构救治，如果福利机构将这些低保、补助资金等全部转给康复医疗机构，医疗机构还是难以维持运转（一个社会精神障碍患者每月精神医疗费用、床位费等大约5000元），远远低于社会精神障碍患者供养水平。⑷滞留人员如果整体全部移交康复医疗机构。康复医疗机构必须有必要的床位数，同时卫生医疗保障部门对每个滞留人员要核定一定的医保住院经费，才能维持现有保障水平。康复医疗机构对非精神障碍患者的托养人员还要求有托养安置资质，并实行分区管理，对康复医疗机构提出了更高的要求。

（三）街面救助管理“难”，部门联动有待加强。街面流浪乞讨人员的管理，是救助管理工作中的难点，更是媒体关注、百姓关心的热点。1、老百姓期待值很高，与现行救助政策、工作实际有冲突。广大市民一看到街上有流浪乞讨人员首先就会指责救助站为什么不管管；而大部分流浪乞讨人员并不愿意接受救助站的救助。原因主要有三条：其一，在街头乞讨每天都有一定的“收入”他们不愿放弃这个财源而被救助回家；其二，很多“职业乞丐”早已习惯流浪乞讨的自由生活，宁可街头乞讨，也不愿进救助站；其三，救助站的救助为应急性的临时救助，不能解决那些流浪乞讨人员的根本问题。由于国务院第381号令规定，“自愿求助、无偿救助”，救助站只能对街面流浪乞讨人员实行劝导，不能强制救助；而公安机关也只有在街面流浪乞讨人员的行为对他人造成伤害后才能实施强制收容。2、街面救助主体职责不够明晰。目前尚无完善的法律条文界定。国务院第381号令中只规定了“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助”，并没有强制性的街面救助考核办法相关规定。关于街头救助与治理，民政部、公安部、财政部、住房和城乡建设部、卫生部等国务院五部委于2009年联合出台了《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》（民发〔2009〕102号），明确了流浪、乞讨人员的街头救助是以民政为主、其他部门协助；街头治理则是以公安、城管为主，其他部门协助。而公安部等四部委《关于开展街头组织儿童乞讨和强迫未成年人违法犯罪专项整治行动的通知》（公刑〔2009〕2125号）则明确规定，街头流浪未成年人乞讨现象治理由公安部门负责，其他部门协助。民政部等三部委《关于切实做好街头生活无着人员救助工作的紧急通知》（民电〔2009〕191号）则提出，民政会同其他部门成立救助服务小分队，主动上街开展工作。但由于没有上升到法律的层面，也没有明确的考核机制，要由职能比较单一的民政救助机构将这些文件精神推进落实到位，难度非常大。常德市虽早在2006年就由市政府出台了部门联动救助文件，2012年建立了救助管理工作联席会议制度，成立了领导小组，明确了街面救助是以公安、城管等执法部门为主、民政参与的系统工程，目前，在DNA信息采集、定点医疗等部门合作方面取得了较为默契的配合，但在街面救助方面，由于公安、城管等自身力量限制，加上对自身的街面管理主体职责不是很清晰，把民政特别是救助站当成街面流浪乞讨人员的管理责任主体，街面流浪乞讨人员主动巡查开展得少。公安由于警力有限，只有在接到热心市民求助电话才会上街救助后送救助机构予以救助，而城管部门较少介入街面救助、治理工作，基本是民政救助机构在做这方面的事情。而救助站不具备相关执法权力，只能采取劝导等治标不治本的方式管理街面流浪乞讨人员，街面救助这块较为被动。

（四）农村留守儿童关爱保护“难”。2016年，国院出台《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号），明确了“县级民政部门及救助管理机构要对乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会开展的监护监督等工作提供政策指导和技术支持”。而湖南省2016年在常德召开的全省农村留守儿童关爱保护工作推进会上，将农村留守儿童关爱保护工作指定给“有机构、有人员”的救助管理机构，民政部门负责发挥牵头作用。在实际工作中，主要存在以下四个方面的问题：1、缺乏有效职能支撑。留守儿童关爱保护的主体应是社会福利机构，救助管理机构是临时监护场所，要指导面上的工作，缺乏有效的职能定位。2、购买服务环境滞后。大力培育专业社会组织、孕育购买社会服务的优良环境，还没有被纳入政府统筹，优秀社工专业人才集中在沿海一带，难以回流，购买专业服务还没有形成气候。3、留守儿童保护普遍上冷下热。国务院、民政部、省、市级都高度重视，出台了机制文件，建立了工作制度；但区县乡村还处在薄弱环节，没有上升到党委政府、乡镇、村（居）两委工作重心的高度，区县以下基层理念有待提升和强化培训，需要完善考核机制，加大考核力度。4、缺乏常态机制和统筹管理。留守儿童关爱保护活动还处于一种临时性、零散的状态，各个部门开展活动没有纳入统筹管理，没有形成长效、常态机制，与兜底保障的要求还有很大差距。

二、工作中的几点建议与思考

针对以上工作中的难题，笔者提出以下对策，归纳为“五要”：

（一）要进一步完善相关政策法规。

1、要完善救助范围方面的政策法规。在城市发展越来越迅速、救助对象范围越来越宽泛、身份越来越复杂的情形下，对救助对象哪些该救、哪些不该救，都要有明确规定。2、要完善安置处置办法法规。职业跑站、上访、刑满释放等特殊对象的处置安置办法，要有更新、更切合实际、具有可操作性的法律来作为支撑，2003年国务院出台的流浪乞讨人员管理办法已经远远不能适应形势需要。3、要明确界定救助、未保机构职能。救助机构、成员部门与社会福利机构在街面救助、流浪安置、未成年人（农村留守儿童）保护方面的责任主体、职能定位与分工应该以法律法规的形式进一步明确。

（二）要加大职业跑站、行乞等违法行为的依法打击力度

近些年，乞讨职业化是社会不容忽视的问题，尤其恶劣的是以骗票、洗票谋生的“跑站”人员，此类群体追求的是经济效益最大化，损坏了那些丧失基本谋生手段的人群利益，造成国家财政的流失和道德危机的发生，严重腐化了社会风气。由于进站的受助人员复杂，心态各异，缺乏遵纪守法和尊重他人的意识，他们进站后寻衅滋事，无理取闹。当其中一些人提出要钱索物的无理要求得不到满足时，便破口大骂，在站内起哄，大吵大闹，甚至有的肆意损坏公物、拆卸木架床、打碎玻璃窗、破坏消防设施。对于失去执法手段的救助站，也感到无奈。就算是报警了，如果没有造成救助机构人员严重伤害，公安机关也只能调查一番、教育一番了事。最后救助站还是要对其施救。因此，通过法律效力来制止乞讨过程中的违法行为势在必行，来净化社会发展环境。在乞讨过程中伴随侵犯他人人身权、财产权的行为，理应受到法律的追究，对于操纵、逼迫他人行乞的幕后人员，尤其是逼迫未成年人、残疾人行乞的情况，应该加强惩罚力度，在强迫行乞的过程伴随着非法拘禁、弄瞎眼睛等犯故意伤害罪的违法行为，依法追究其刑事责任，依法维护受害者的人身安全维护社会秩序稳定。

（三）要完善问题交办与部门考核机制。

1、要建立起可操作的问题交办处置办法。救助管理、未成年人（农村留守儿童）保护工作，各成员部门如何切实履行职责，国务院、民政部应该要有明确的问题交办处置操作办法、工作流程。2、要加大对成员部门、基层政府的考核力度。将成员部门问题交办处置情况、街面联动救助、基层政府、民政机构外流人员安置管理、未成年人（农村留守儿童）关爱保护等工作纳入综合治理或绩效考核，从而形成有效的追责机制，强化执行力度。3、要建立和完善街面联合执法机制。完善救助法规，明确县级以上人民政府均应牵头，成立由各成员部门组成的街面主动巡查联合救助执法小分队，随时处理街面救助中的突发状况，解决救助机构无执法职能等问题。

（四）要进一步规范救助机构管理。加强救助机构内部的管理，强化责任意识和风险防范意识。1、要规范救助程序。包括寻亲管理程序、信息录入程序、日常救助程序，要严格按照民政部《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》（民发〔2014〕132号）来操作。2、要实行流程化、标准化的管理与服务。要根据《救助管理机构工作规程》，建立起各个环节、各个方面可操作的规范化流程，要让每一个工作人员看到流程就知道该怎么操作。3、要大力开展干部职工学法规、学政策、精业务活动。干部职工不能比职业乞丐、跑站人员还不懂政策，不能因为不懂政策、处置不当、程序不到位而引发舆论诟病。目前确实有很多职业乞讨，建立起了跑站群，互相交流跑站经验，如何钻政策的空子，他们比部分工作人员还精业务。有的站甚至发现跑站人员利用工作人员操作时防备心不强的特点，掌握了全国救助管理信息系统的用户名、登陆密码，擅自闯入信息系统，修改、删除其个人信息，这些都是值得救助机构警醒和反思的地方。 4、要完善各类应急预案。流浪乞讨人员属弱势群体，跑站人员、职业乞丐甚至是暴力乞讨、强讨强要、索要现金、稍不注意就损毁救助设施设备，而公安机关对这类对象也无特殊措施手段，顶多是教育一下了事。这类人员也正是钻了国家人性化管理的漏洞，给救助管理带来很大隐患。另外站外托养也是高风险地带，接送返乡过程中的责任心、安全管理也非常重要。加强站内管理、站外托养、接送返乡等工作中的责任意识、风险意识，必须明确各个环节的责任主体，有完善的应急体系，才能较好地防范责任事故发生。

（五）要将营造良好购买服务环境纳入政府统筹。1、要提升认识，将购买服务纳入政府统筹。按照党中央、国务院创新社会治理、加大购买服务力度的相关要求，政府要将购买服务、孵化社会组织工作纳入重要议事日程。2、要完善机制，营造购买服务的良好环境。内陆地区政府要提供政策优势，大力培育各类专业社会组织和孵化机构，要加大对社会工作、心理辅导、教育矫治等方面服务的扶持力度，加大对社会组织的资金、资源支持力度，形成更加合理的购买服务环境，逐步引导沿海专业人才向内陆回流。3、要加大宣传，有效激活志愿服务力量。加大激励力度，形成人人争当志愿者的良好氛围，创造政府购买服务、社会广泛参与救助工作的良好环境，以解决区县以下基层政府人员力量不足、专业人才匮乏的压力。